Raport: Prokuratorzy 2016-2018 - Próba opisu

Raport: Prokuratorzy 2016-2018. Próba opisu

Godząc w niezależność prokuratury rząd Prawa i Sprawiedliwości naruszył zapisy Konstytucji RP gwarantujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego, jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W rezultacie działań prowadzonych od 2016 roku przez polityków Prawa i Sprawiedliwości Prokuratura zatraca charakter elementu wymiaru sprawiedliwości i staje się dyscyplinującym narzędziem w rękach rządzących. Jej celem w coraz większym stopniu jest sprzyjanie rządzącym i realizowanie zadań zgodnych z partyjnymi wytycznymi. Możliwość ingerowania w każde postępowanie daje Prokuratorowi Generalnemu władzę znaną jedynie w państwach totalitarnych.

Zmiany kadrowe, liczone w setkach przypadków, oznaczają niemal całkowitą, arbitralną wymianę kadry kierowniczej na wszystkich szczeblach prokuratury i pozbycie się prokuratorów, którzy nie gwarantowali bezwarunkowego podporządkowania się poleceniom przełożonych. Wymieniono wszystkich jedenastu, prokuratorów regionalnych, 44 na 45 prokuratorów okręgowych, ponad 90 proc. prokuratorów rejonowych.

Konformizm stał się dla władz oczekiwaną cechą prokuratora, a wewnętrzny spór o racje stanowi element niepożądany. Realizowany jest ponadto proces demoralizacji prokuratorów poprzez system nienormowanych nagród i uznaniowych awansów.

Przyjęta praktyka zarządzania jest tożsama z powszechnie potępianymi działaniami prokuratury funkcjonującej w latach PRL.

Już dziś obserwujemy jak prokuratura wywiera presję na niezawisłe sądy. Tymczasowe aresztowanie przestaje pełnić funkcję zapobiegania utrudnianiu postepowania. Traktowane jest jako środek natychmiastowej represji i swoisty dowód winy. Wszczynane są śledztwa w sprawach sędziów, którzy orzekają w sprawach ważnych dla polityków albo odmawiają zastosowania tymczasowego aresztowania. Próba zastraszania sędziów może doprowadzić do sytuacji, w której obywatel zostanie pozbawiony równych szans przed sądem.

Wytyczne Prokuratora Generalnego i ich rozwinięcie przez Prokuratora Krajowego stanowią powrót do rozwiązań ustawy z dnia 10 maja 1985 r. o szczególnej odpowiedzialności karnej. Surowa represja karna w sprawach gospodarczych i finansowych traktowana jest ponownie jako ważny instrument wspomożenia gospodarki państwa.

W razie konfliktu obywatela z funkcjonariuszem państwa niemal pewne jest, że prokuratura wskaże jako pokrzywdzonego policjanta, urzędnika czy polityka obozu władzy. Nawet w sytuacji, gdy obywatelki demonstrując w obronie tolerancji i porządku prawnego spotykały się z agresją słowną, fizyczną i przejawami nienawiści, prokuratura nie staje po ich stronie (niedawne umorzenie postepowania z braku interesu społecznego objęcia ściganiem z urzędu czynów prywatnoskargowych).

Wprowadzone w prokuraturze zmiany powodują bierność wobec nadużywania prawa do przeprowadzenia przeszukania bez nakazu prokuratora, brak zainteresowania bezzasadnymi zatrzymaniami uczestników protestów obywatelskich i nadużywaniem prawa do stosowania środków przymusu, mimo że w przekaz medialny pełen jest obrazów kobiet i mężczyzn skutych kajdankami, niczym groźni przestępcy.

Obywatele należący do mniejszości z uwagi na narodowość lub wyznanie muszą się liczyć z bezkarnością lżących ich nacjonalistów (przypadek działaczki ONR Justyny Helcyk i b.księdza Jacka Międlara).

Obecne kierownictwo prokuratury nie respektuje podstawowych praw obywatelskich, które legły u podstaw uchwały Sądu Najwyższego, prowadzącej do ograniczenia wykorzystania niejawnych podsłuchów. Nakazuje prokuratorom jej ignorowanie i tym sam akceptuje wykorzystywanie w postępowaniu karnym dowodów, które zostały uzyskane nielegalnie. (przykład: uchwała z czerwca 2018 SN dotyczy niemożności następczego wprowadzenia przez prokuratora do materiału dowodowego podsłuchów dotyczących przestępstw, które nie mogłyby objęte zgodą sądu. Później było polecenie Prokuratora Krajowego i wniosek PG do TK, który zmierza do uznania wykładni SN za niekonstytucyjną)

Odbudowa instytucji Prokuratury będzie wymagała w przyszłości nie tylko głębokich zmian kadrowych, odzyskania i zagwarantowania niezależności, ale także nowego usytuowania instytucji w porządku konstytucyjnym i prawnym kraju. Niezbędne będzie skupienie pracy Prokuratury wokół funkcji oskarżyciela w postępowaniu sądowym w sprawach o przestępstwa.  

I. Zmiany w przepisach prawa

Z dniem 4 marca 2016 r., ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., pozycja 177 wraz z późn. zm.) - dalej: P.o.p, jak również ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające – Prawo o prokuraturze (w Dz.U. z 2016 , pozycja 178 wraz z późn. zm.) - dalej: P.w.P.o.p., wprowadzono zmiany na nowo kształtujące ustrój prokuratury w Polsce.

Nowe prawo zlikwidowało kadencyjność Prokuratora Generalnego i prokuratorów funkcyjnych pozostawiając pełną władzę odnośnie ich powoływania i odwoływania Prokuratorowi Generalnemu. Rozwiązanie to osłabiło niezależność prokuratorską. Zmiany w strukturze organizacyjnej były wyłącznie zmianami fasadowymi, bowiem Prokuratura Generalna została zastąpiona Prokuraturą Krajową, zaś prokuratury apelacyjne – prokuratorami regionalnymi. Wprowadzono nazewnictwo rozbieżne z nazewnictwem poszczególnych szczebli organizacyjnych sądów, co wcześniej nie miało miejsca. Faktycznym powodem tych zmian, sprowadzających się wyłącznie do wprowadzenia nowych terminów określających poszczególne szczeble prokuratury nie były względy organizacyjne czy merytoryczne, lecz weryfikacja kadry orzeczniczej rzekomo likwidowanych jednostek. W nowej ustawie uchwalonej pośpiesznie, bez przeprowadzenia konsultacji społecznych znalazły się regulacje budzące wątpliwości zarówno, co do ich zgodności z polską Konstytucją, jak i stojące w jawnej sprzeczności z Rekomendacją Komitetów Ministrów Rady Europy Rec (2000)19 w sprawie roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych – dalej: Rec (2000)19 oraz opinią nr 9 (2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora – dalej: „Karta rzymska“.

Dokonano unifikacji urzędu Prokuratora Generalnego z funkcją Ministra Sprawiedliwości (art. 1 § 2 P.o.p). Transparentna, konkursowa procedura wyłaniania kandydatów na Prokuratora Generalnego powoływanych na sześcioletnią kadencję przez Prezydenta została zastąpiona nietransparentnym procesem powoływania szefa prokuratury przez kierownictwo partii politycznej, która wygrała wybory parlamentarne.

Wprowadzając możliwość wydawania przez Prokuratora Generalnego poleceń w indywidualnych sprawach, w tym dotyczących treści czynności procesowych, zniesiono ograniczenie w tym zakresie przewidziane we wcześniej obowiązujących przepisach ustrojowych regulujących działalność prokuratury.

W znacznym stopniu ograniczona została niejawność zewnętrzna postępowania przygotowawczego, albowiem stosownie do treści art. 12 § 1 P.o.p, Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy lub inny upoważniony przez nich prokurator może przedstawiać organom władzy publicznej, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach także innym osobom informacje dotyczące działalności prokuratury, w tym także informacje dotyczące konkretnych spraw, jeżeli takie informacje mogą być istotne dla bezpieczeństwa państwa jego prawidłowego funkcjonowania.

Wspomniany art. 12 P.o.p jest sprzeczny z artykułami 42 ust. 3 i 47 Konstytucji, które gwarantują obywatelom domniemanie niewinności i prawo do prywatności, w zakresie, w jakim umożliwia prokuratorom udzielenie „innym osobom“ informacji dotyczących konkretnych spraw.

Zlikwidowano organ samorządowy prokuratorów – Krajową Radą Prokuratury, powołując w jej miejsce Krajową Radę Prokuratorów. Uprawnienia tego organu, przewidziane w art. 43 § 2 P.o.p sprowadzają jego rolę wyłącznie do organu o charakterze opiniodawczym. Skład Rady, w oparciu o treść art. 58 § 1 P.w.P.o.p, został w całości ustalony przez Ministra Sprawiedliwości.

Wprowadzono możliwość inicjowania przez Prokuratora Generalnego czynności operacyjno-rozpoznawczych, podejmowanych przez właściwe organy, jeżeli pozostawałyby one w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym (art. 57 § 3 P.o.p).

Nowa ustawa wprowadziła ponadto zasadnicze zmiany w trybie i zasadach powoływania zarówno na pierwsze, jak i kolejne stanowiska prokuratorskie. W tym miejscu wskazać należy, że wcześniej obowiązywał tryb konkursowy na każde ze stanowisk prokuratorskich. Obecnie we wszystkich przypadkach polityk tj. Prokurator Generalny – Minister Sprawiedliwości ma niczym nieskrępowaną swobodę w powoływaniu na stanowiska prokuratorskie. Nowe rozwiązania preferują uznaniową, dowolną oceną w miejsce dotychczasowej transparentnej procedury konkursowej.

Uchwalono i wprowadzono w życie, niezgodne z zaleceniami Rady Europy przepisy dotyczące kwestii delegacji prokuratorów. Stosownie do treści art. 106 § 3 P.o.p delegowanie prokuratora do innej jednostki prokuratury może mieć charakter długotrwały, albowiem wspomniana regulacja przewiduje możliwość oddelegowania prokuratora, decyzją Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego na okres 6 miesięcy w ciągu roku do innej jednostki organizacyjnej prokuratury, często położonej wiele kilometrów od miejsca zamieszkania delegowanego. Okres ten może być nawet dłuższy i wynosić 12 miesięcy, o ile delegacja następuje do prokuratury mającej siedzibę w miejscowości, w której zamieszkuje delegowany lub do prokuratury w miejscowości, w której znajduje się prokuratura będąca miejscem zatrudnienia delegowanego.

Jednocześnie Przepisy Wprowadzające ustawę Prawo o Prokuraturze umożliwiły degradację blisko 1/3 prokuratorów z dwóch najwyższych szczebli prokuratury. Przyjęto arbitralny tryb, przewidujący, że to Prokurator Krajowy dokona wyboru osób, które zostaną powołane na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej oraz prokuratur regionalnych, przy czym decyzja o ich powołaniu zostanie, na jego wniosek, podjęta przez Prokuratora Generalnego (art. 35 § 1, art. 38 § 1 oraz art. 40 § 1 P.w.P.o.p.). Osoby, które nie zostały objęte wnioskiem Prokuratora Krajowego, decyzją Prokuratora Generalnego zostały przeniesione na inne miejsca służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułów honorowych, odzwierciedlających uprzednio zajmowane stanowiska oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku (art. 36 § 1, art. 39 § 1 oraz art. 41 § 1 P.w.P.o.p.).

Wspomniane regulacje nie przewidywały jakichkolwiek kryteriów oceny prokuratorów byłej Prokuratury Generalnej oraz byłych prokuratur apelacyjnych i skutkowały pozostawieniem w rękach Prokuratora Krajowego pełnej dowolności w zakresie wnioskowania do Prokuratora Generalnego o powołanie prokuratorów do nowopowstających jednostek. Co więcej ta, wymieniona w przywołanych Przepisach wprowadzających, będących lex specialis wobec przepisów kształtujących ustrój prokuratury, regulacja okazała się wybiórczo implementowaną ukrytą sankcją dyscyplinarną nie uwzględniającą możliwości ustosunkowania się zainteresowanego prokuratora do propozycji kadrowej, jak i jakiegokolwiek, chociażby służbowego, trybu odwoławczego, czy też możliwości złożenia zaskarżenia do niezależnego sądu.

W tym miejscu wskazać należy, że przywołane artykuły art. 36 i art. 39 P.w.P.o.p., w zakresie, w jakim nie określają przesłanek degradacji prokuratorów, nie nakazują uzasadnienia decyzji i nie przewidują prawa do jej zaskarżenia do sądu, naruszają:

• art. 2 Konstytucji, stanowiący o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

• art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantujący każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd,

• art. 77 ust. 2 Konstytucji przewidujący, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw,

• art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności gwarantującego prawo do rzetelnego procesu sądowego.

Wprowadzono także nowe regulacje dotyczące etyki prokuratorskiej, które nałożyły istotne ograniczenia w zakresie swobody wypowiedzi prokuratorów. Pozostają one w kolizji z zapisami Konstytucji, która dopuszcza ograniczenie wszelkich wolności obywatelskich jedynie w formie ustawowej (art. 49 zd. 2, art. 54 ust 1 Konstytucji).

W konsekwencji zmian, prokuraturę umiejscowiono w administracji rządowej pozbawiając ją atrybutu niezależności od organów władzy wykonawczej. Kierowanie prokuraturą powierzono Ministrowi Sprawiedliwości, politykowi będącemu członkiem Rady Ministrów. Ta zmiana spowodowała, że prokuratura stała się narzędziem w ręku władzy, a w jej działalności widać przejawy sprzyjania rządzącej koalicji i podejmowanie decyzji zgodnych z oczekiwaniem jej zwolenników. Instrumenty władcze powierzone Prokuratorowi Generalnemu pozwalają na niejawną, bezpośrednią ingerencję w postępowania prowadzone w indywidualnych sprawach. Tym samym iluzoryczny pozostaje nakaz apolityczności i bezstronności, który jest adresowany do pozostałych prokuratorów. Jednoczesne wykonywanie, przez obecnego Prokuratora Generalnego mandatu posła stanowi naruszenie art. 103 ust. 3 Konstytucji. Samorząd prokuratorów został pozbawiony stanowczych kompetencji, składa się w dużej mierze z kadry kierowniczej i milczy w sprawach istotnych dla funkcjonowania prokuratury.

II. Zmiany kadrowe

Nowa ustawa Prawo o prokuraturze z 2016 roku wzmocniła uprawnienia Prokuratora Generalnego w zakresie polityki kadrowej: Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powołuje i odwołuje szefów prokuratur regionalnych, okręgowych i rejonowych (art. 15 § 1 ustawy prawo o prokuraturze), co jest równoznaczne ze zniesieniem kadencyjności na stanowiskach kierowników jednostek. Zniesiono również tryb konkursowy na wyższe stanowiska służbowe. Przyjęte rozwiązania prawne pozwoliły Prokuratorowi Generalnemu na dowolne i arbitralne zmiany na stanowiskach funkcyjnych w prokuraturze w każdym czasie, co stwarza ryzyko dyspozycyjności, jak również na dowolne kształtowanie ścieżki zawodowej prokuratorów bez zachowania kryteriów merytorycznych.

Po ponad 2 latach funkcjonowania reformy „dobrej zmiany” w prokuraturze, można jednoznacznie stwierdzić, że głównym celem jej przeprowadzenia była wymiana kadrowa. Jak dotychczas nie podjęto żadnych działań o charakterze prawnym lub organizacyjnym, które spowodowałyby faktyczne zmiany w zakresie funkcjonowania prokuratury i zapewniły sprawniejszą oraz efektywniejszą realizację obowiązków służbowych przez prokuratorów. Potwierdzają to dane statystyczne zawarte w Raporcie „Dobra zmiana w prokuraturze” Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex super omnia”.

Wielu doświadczonych i kompetentnych prokuratorów odeszło z prokuratury. Chcąc uniknąć upokorzenia i upolitycznienia 305 prokuratorów, spodziewając się degradacji, zdecydowało się na wcześniejsze skorzystanie z uprawnień emerytalnych. Następnie kierownictwo Prokuratury Krajowej postanowiło zdegradować prokuratorów z Prokuratury Generalnej i Prokuratur Apelacyjnych. W tym celu w ustawie Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze zawarto zapisy o zniesieniu Prokuratury Generalnej i prokuratur apelacyjnych. Zniesieniu, czyli likwidacji, która w rzeczywistości okazała się mieć charakter nominalny. W taki sposób zdegradowano 113 prokuratorów, w tym: 22 osoby z Prokuratury Generalnej, 91 osób z Prokuratur Apelacyjnych. Liczba ta to prawie 1/3 ogółu prokuratorów rzekomo likwidowanych jednostek. Podjęte decyzje miały charakter uznaniowy, nie zawierały jakiegokolwiek uzasadnienia, jak również pozbawiały prawa odwołania się do sądu od podjętych rozstrzygnięć. „Zdyscyplinowano” również tych, którzy będąc prokuratorami prokuratur okręgowych narazili się swoimi decyzjami w latach 2005 - 2006 poprzez „delegowanie” ich do jednostek niższego szczebla. Z danych na kwiecień 2017 r. wynika, że były to co najmniej 23 osoby, przy czym liczba ta stanowi uzupełnienie listy 160 prokuratorów delegowanych do innych jednostek bez ich zgody, wskazanych w odpowiedzi Prokuratora Krajowego z dnia 01 marca 2017 r. na interpelację poseł Kamili Gasiuk - Pihowicz nr 9127.

Aby zapewnić sobie pewność i stabilność kadrową w jednostce prokuratury najwyższego szczebla, powołano kadrę kierowniczą Prokuratury Krajowej. Bezpośrednio po 4 marca 2016 r. na stanowiska służbowe prokuratorów Prokuratury Krajowej powołani zostali, wcześniej pozostający w stanie spoczynku, aktualnie pełniący funkcję: Prokurator Krajowy – I Zastępca Prokuratora Generalnego, Zastępca Prokuratora Generalnego, Dyrektor Biura Prezydialnego – aktualnie pełniący funkcję Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych oraz Dyrektor Biura Kadr. W/w prokuratorzy nie pozostawali w służbie czynnej przez okres blisko 6 lat i nie wykonywali jakiegokolwiek zawodu prawniczego, albowiem od dnia 1 maja 2010 r. odeszli w stan spoczynku, podejmując dobrowolnie takie decyzje. Wskazać należy, że poza jednym z Zastępców Prokuratora Generalnego, pozostali są członkami założycielami Stowarzyszenia „Ad Vocem “.

Na podstawie zebranych danych można stwierdzić, że na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej powoływani są prawie wyłącznie prokuratorzy, którym powierzane są funkcje w tejże jednostce. W większości nominaci rekrutują się jedynie z 2 okręgów prokuratur regionalnych (Prokuratura Regionalna w Katowicach oraz Prokuratura Regionalna we Wrocławiu). Generalnie można stwierdzić, że powołania na wyższe stanowiska w Prokuraturze Krajowej odbywają się w ekspresowym trybie, albowiem nominowani przez bardzo krótki czas zajmują stanowiska prokuratorów prokuratur regionalnych. Na najwyższe stanowiska służbowe byli powoływani m.in. członkowie rodzin parlamentarzystów partii sprawującej władzę, którzy we wcześniejszym okresie, jako prokuratorzy niższego szczebla, pomimo wielokrotnego ubiegania się, nie uzyskali wyższego tytułu służbowego w drodze transparentnej procedury konkursowej prowadzonej przez niezależny organ samorządu prokuratorskiego, adwokaci i radcowie prawni (zatrudnieni w prokuraturze 20 - 25 lat temu na najniższych stanowiskach służbowych), awansowani bez weryfikacji ich rozwoju zawodowego, bezpośrednio na najwyższe stanowiska prokuratorskie, prokuratorzy kierujący jednostkami niższego szczebla (prokuratorami regionalnymi), którzy uzyskali stanowiska służbowe prokuratorów Prokuratury Krajowej bez jakiegokolwiek okresu zatrudnienia (bądź delegacji) w prokuraturze najwyższego szczebla, nieświadczący pracy w jednostce do której zostali powołani.

Kolejny etap wymiany kadrowej na stanowiskach kierowniczych dotyczył 11 prokuratorów regionalnych. Jak ustalono, w momencie obejmowania funkcji, 9 z nich otrzymało wyższe stanowiska służbowe. Nowi Prokuratorzy Regionalni dobierali sobie zastępców i naczelników. Jednak tam, gdzie powierzano obowiązki na stanowiskach kierowniczych jako zasadę przyjęto, iż objęcie funkcji wymaga również awansu na wyższe stanowisko służbowe. W ten sposób awanse otrzymało 21 osób.

Na podstawie odpowiedzi na interpelację Pani poseł Barbary Dolniak nr 21253 ustalono, że w okresie 2016 - 2017 do pełnienia funkcji prokuratora okręgowego powołano 44 osoby. Oznacza to, że wymiana kadrowa w jednostkach tego szczebla objęła prawie 100% ich kierowników (45 prokuratur okręgowych). Wskazać należy, że kierownikami jednostek zostawały w większości osoby posiadające tytuł prokuratora prokuratury okręgowej. Stanowiska te otrzymywali ci, którzy pełnili je w latach 2005 - 2006, przynależeli do Stowarzyszenia Prokuratorów Ad Vocem Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników RP lub osoby powiązane towarzysko z aktualnym kierownictwem Prokuratury Krajowej.

Tytuły prokuratorów prokuratury okręgowej, poza kierownikami jednostek, otrzymywali ich zastępcy i naczelnicy wydziałów w momencie obejmowania stanowiska. Łącznie stanowiło to 45 osób.

Ponadto wskazać należy, że wymieniono ponad 90% kadry prokuratorskiej na kierowniczych stanowiskach w prokuraturach rejonowych. Niektórzy z nich również otrzymali wyższe stanowiska służbowe.

Drugi etap zaplanowanych zmian kadrowych w prokuraturze to awanse młodych, ambitnych śledczych. W tym celu przygotowano regulacje prawne, które zachowały procedurę konkursową jedynie na pierwsze stanowisko tj. prokuratora prokuratury rejonowej. Swoją negatywną opinię w tym zakresie przedstawiła Komisja Wenecka, która 11 grudnia 2017r. w swojej ocenie ustawy Prawo o prokuraturze wskazała, że brak konkursów na wyższe stanowiska służbowe nie jest dobrym rozwiązaniem. Podkreśliła, iż cyt. ”aby zapewnić niezależność prokuratorów, procedura promowania jest nie mniej ważna, niż pierwszego powołania”. Zdaniem Komisji Weneckiej konkursy powinny zostać przywrócone.

Praktyka pokazała, że w przeciwieństwie do trybu konkursowego, obowiązującego w poprzedniej ustawie o prokuraturze, aktualnie awans prokuratora na wyższe stanowisko służbowe jest całkowicie uznaniowy. Tryb decyzyjny w tym zakresie nie zawiera elementów, które pozwoliłyby uznać, że jest to procedura transparentna. Jedynym kryterium jest odpowiedni staż pracy na niższym stanowisku służbowym bądź w innym zawodzie prawniczym (art. 76 Prawa o prokuraturze). Kryterium to nie jest jednakże wiążące, albowiem powołanie na wyższe stanowisko służbowe może być dokonane z pominięciem odpowiednich wymogów, zgodnie z art. 76 § 5 Prawa o prokuraturze, a także w trybie nagrodowym, stosownie do treści art. 133 § 2 Prawa o prokuraturze. Co więcej, w przeciwieństwie do procesu rekrutacji na pierwsze stanowisko prokuratorskie nie dokonuje się jakiejkolwiek oceny kandydatów. W żaden sformalizowany sposób nie ocenia się i nie dokumentuje tego, czy istotnie kandydat wytypowany do awansu na wyższe stanowisko służbowe wykazuje się fachowością, posiada doświadczenie zawodowe, wzorowo i sumiennie wypełnia swoje obowiązki oraz w sposób szczególny, wyróżniający się, wykonuje zadania służbowe. Zlikwidowanie konkursów na wolne stanowiska prokuratorskie, obniżenie wymogów formalnych, wykreowanie „szczególnie uzasadnionych przypadków” podczas dokonywania awansu prokuratorów pozwoliło Prokuratorowi Generalnemu na prowadzenie dowolnej polityki kadrowej, a tym samym dało mu swobodę w kształtowaniu ścieżki awansowej prokuratorów bez zachowania kryteriów merytorycznych. Z obowiązującego prawa wynika, że im wyższe stanowisko, tym większy jest stopień dowolności w powoływaniu na kolejne stanowiska prokuratorskie. W aktualnie obowiązującym porządku prawnym w prokuraturze możliwe są więc awanse, nawet o dwa szczeble wyżej, uzyskane w trybie art. 76 § 5 ustawy Prawo o prokuraturze i art. 133 § 2 w/w ustawy. W tym trybie do 31 grudnia 2017r. awanse otrzymało ponad 30 prokuratorów.

Na podstawie danych uzyskanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustalono, że w okresie od 4 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. tytuły prokuratorów prokuratur regionalnych otrzymały łącznie 144 osoby, a tytuły prokuratorów prokuratur okręgowych – 260 osób. Wymiana kadrowa na stanowiskach kierowniczych w Prokuraturze Krajowej, prokuraturach regionalnych, okręgowych i rejonowych to postawienie przez aktualne kierownictwo Prokuratury Krajowej na lojalnych i sprawdzonych i, co należy wyraźnie podkreślić, swoich ludzi.

Kolejnym etapem aktywności kadrowej były delegacje prokuratorów, najczęściej z krótkim stażem zawodowym, do prokuratur wyższych jednostek. Młody wiek i słabszy status prokuratorów czasowo delegowanych oraz obawa przed utratą uzyskiwanego przez nich w tym okresie znacznie wyższego wynagrodzenia sprzyja ich podporządkowaniu i jednocześnie powierzaniu spraw o kontekście politycznym. Fluktuacja kadry orzeczniczej jest ogromna i nieznana w dotychczasowej historii prokuratury. Powyższe potwierdza liczba ponad 1102 osób będących na delegacjach (według danych pozyskanych w trybie IP) lub 789 (według danych Prokuratury Krajowej). Zgodną jest natomiast liczba 281 osób, będących na delegacji w Prokuraturze Krajowej, do której należy dodać co najmniej 60 prokuratorów z tytułami prokuratorów Prokuratury Krajowej. Dla porównania na koniec 2015r. w Prokuraturze Generalnej na delegacjach było 15 prokuratorów.

Jak ustalono, w jednostkach niższego szczebla, tj. prokuraturach regionalnych i okręgowych na delegacjach jest łącznie ponad 821 prokuratorów. Braki kadrowe są wyraźnie widoczne na szczeblu prokuratur rejonowych. Na delegacjach jest łącznie 646 prokuratorów, co stanowi ponad 1/6 limitu etatów orzeczniczych im przydzielonych. Przyjęty system delegacji w sposób istotny dezorganizuje pracę tych jednostek.

Niektóre z osób delegowanych, często z bardzo krótkim stażem zawodowym, uzyskują awanse w iście ekspresowym tempie wynoszącym od 3 tygodni do 1 miesiąca.

Przyjęta przez aktualne kierownictwo Prokuratury metoda „elastycznego” kształtowania kadry orzeczniczej doprowadziła do powstania sytuacji uzależnienia prokuratorów od ich bezpośrednich przełożonych, braku poczucia stabilizacji zawodowej i czytelnych kryteriów awansu zawodowego. Równocześnie nie można uznać, aby taka polityka kadrowa stanowiła efektywną realizację celu określonego w uzasadnieniu projektu Prawa o prokuraturze, a mianowicie, by sprawy o obszernym materiale dowodowym, zawiłe pod względem faktycznym lub prawnym, jako wymagające większej wiedzy i doświadczenia zawodowego, były prowadzone przez najlepiej do tego przygotowanych prokuratorów. W informacji, że śledztwo prowadzi Prokuratura Krajowa ukryta jest niejednokrotnie informacja, że prowadzi je prokurator prokuratury rejonowej.

Nowa ustawa Prawo o prokuraturze dała Prokuratorowi Generalnemu nie tylko szerokie kompetencje w zakresie dowolnego i niekontrolowanego kształtowania polityki kadrowej w prokuraturze, ale również w zakresie przyznawania nagród finansowych, które zostały zniesione za czasów niezależnej prokuratury.

W odpowiedzi Prokuratora Krajowego z 4 maja 2018 r. na interpelację poselską nr 21252 wskazano, że w 2017 r. Prokurator Generalny wyróżnił poprzez uhonorowanie Medalem Zasłużony dla Prokuratury RP dwóch prokuratorów Prokuratury Krajowej, nagrodził nagrodami finansowymi ośmiu prokuratorów Prokuratury Okręgowej, sześciu prokuratorów prokuratury regionalnej, czterech prokuratorów Prokuratury Krajowej, czterech prokuratorów prokuratury rejonowej i jednego prokuratora Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na łączną kwotę 269 000 zł brutto. Nadto dwóch prokuratorów Prokuratury Krajowej zostało nagrodzonych w inny sposób. Nie podano, w jaki. Prokurator Krajowy nagrodził nagrodami finansowymi 29 prokuratorów prokuratury okręgowej, 20 prokuratorów Prokuratury Krajowej, 17 prokuratorów prokuratury rejonowej i 14 prokuratorów prokuratury regionalnej, na łączną kwotę 795 000 zł brutto. Nie podano danych personalnych prokuratorów, którzy otrzymali nagrody, ani też nie zindywidualizowano ich wysokości. Natomiast uzyskano stanowisko Prokuratora Krajowego – Pana prok. Bogdana Święczkowskiego w przedmiocie kryteriów ich przyznawania. W odpowiedzi na w/w interpelację poselską wskazał on, że podstawą do wyróżnienia prokuratorów poprzez uhonorowanie medalem Zasłużony dla Prokuratury RP była cyt. „pozytywna ocena całokształtu długoletniej służby prokuratorskiej”.

Natomiast podstawą do nagrodzenia nagrodą finansową było cyt. „wzorowe i sumienne wypełnianie obowiązków służbowych z uwzględnieniem wykazywanej w służbie inicjatywy oraz szczególnego przyczyniania się do właściwego realizowania zadań służbowych, w tym prowadzenia skomplikowanych postępowań przygotowawczych lub ich nadzór i kontrola.”

Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” pozyskało dane, które są wprawdzie niepełne, tym niemniej pozwalają na ustalenie mechanizmu przydzielania nagród finansowych prokuratorom. Z ich analizy wynika, że w okresie od 3 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. nagrody zostały przyznane co najmniej 153 osobom na łączną kwotę 1.275.000 zł.

Najwięcej nagród przyznano w okręgach w których prowadzone są newralgiczne postępowania przygotowawcze:

• w okręgu Prokuratury Regionalnej w Warszawie – 39 prokuratorom w łącznej kwocie 307.000 zł,

• w okręgu Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu – 19 prokuratorom w łącznej kwocie 177.000 zł,

• w okręgu Prokuratury Regionalnej w Krakowie – 15 prokuratorom w łącznej kwocie 127.000 zł,

• w okręgu Prokuratury Regionalnej w Łodzi – 14 prokuratorom w łącznej kwocie 104.000 zł.

Z uzyskanych danych wynika nadto, że najwięcej nagród finansowych, bo 108, przyznano prokuratorom, będącym na delegacjach w jednostkach wyższego szczebla, co stanowi ponad 70% wszystkich nagród. W tej kategorii dominują nagrody przyznane prokuratorom delegowanym do Prokuratury Krajowej. Było ich 77, w tym 10 otrzymały osoby pełniące funkcje kierownicze, tj. dyrektorzy lub zastępcy dyrektorów departamentów lub biur, którzy otrzymują dodatki funkcyjne z tytułu zajmowanego stanowiska. Do tego dodać należy nagrodę dla rzecznika prasowego Prokuratora Krajowego w wysokości 6000 zł przyznaną w 2016 r., a także dla Rzecznika Dyscyplinarnego w tej samej wysokości i w tym samym roku. W tym miejscu wskazać należy, że ci prokuratorzy poza wynagrodzeniem podstawowym otrzymują dodatki specjalne za wykonywanie często rutynowych, zwykłych zadań.

Zwrócenia uwagi wymaga fakt wyróżnienia nagrodami członków Zespołu Śledczego nr 1 ds. katastrofy smoleńskiej powołanego zarządzeniem nr 10/16 Prokuratora Generalnego z dnia 21 marca 2016 r. Nagrody przyznane zostały w 2016 r., zaś w 2017 r. trzech członków tego zespołu zostało powołanych na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej, zaś dwóch innych na stanowiska prokuratorów Prokuratury Regionalnej w Warszawie.

Wprawdzie Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” nie uzyskało danych odnośnie nagród przyznawanych prokuratorom Prokuratury Krajowej, ale z doniesień medialnych, które zostały przedstawione w oparciu o dane pozyskane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że w okresie od listopada 2016 r. do kwietnia 2017 r. nagrody finansowe zostały przyznane prawie wszystkim osobom wchodzącym w skład kierownictwa Prokuratury Krajowej z uwzględnieniem dyrektorów departamentów i biur. W/w mieli uzyskać nagrody w wysokości od 4.000 zł do 15.000 zł. Jak wskazano, zostały one przyznane za wzorowe i sumienne wykonywanie zadań służbowych. Powyższe dane w powiązaniu z uzyskanymi przez Stowarzyszenie pozwalają na sformułowanie wniosku, iż w zasadzie całe kierownictwo Prokuratury Krajowej otrzymało nagrody.

Poważne zastrzeżenia budzi to, że wśród nagrodzonych jest jedynie 37 prokuratorów, mających ustabilizowaną sytuację zawodową, w tym tylko 10 prokuratorów prokuratur rejonowych.

Analiza zebranych przez Stowarzyszenie informacji wykazała nadto, że prokuratorzy będący na delegacji w jednostkach wyższego szczebla jeszcze w tym samym roku otrzymywali nagrody finansowe, co w kontekście zawartego w odpowiedzi na interpelację poselską stanowiska Prokuratora Krajowego budzi poważne wątpliwości. Nie sposób bowiem przez okres czasami jednego miesiąca lub kilku następnych ocenić, iż praca danego prokuratora jest wykonywana wzorowo i sumiennie, przekraczając tym samym standardy realizacji obowiązków służbowych przez każdego z prokuratorów, których podstawą jest staranność i rzetelność. Wprowadzenie tak ogólnego i subiektywnego kryterium przyznawania nagród zawsze będzie rodziło pytanie o to, co mieści się w ramach normalnej, odpowiedzialnej pracy, a co ten zakres przekracza. Stworzony przez kierownictwo prokuratury nietransparentny system nagradzania prokuratorów, nie sprzyja umacnianiu ich niezależności. Co więcej, odmawianie przez Prokuraturę Krajową przekazania danych personalnych prokuratorów i wysokości przyznanych im nagród, może utwierdzać w przekonaniu, iż stworzony system ułatwia Prokuratorowi Generalnemu prowadzenie polityki personalnej promującej „swoich” za lojalność lub gotowość do pracy, a nie faktycznego nagradzania wyróżniających się w pracy prokuratorów. Dodatkowo stanowi on kolejne narzędzie w rękach Prokuratora Generalnego dające mu możliwość dowolnego kształtowania polityki kadrowej w prokuraturze.

Bardziej precyzyjny obraz polityki kadrowej wdrażanej w oparciu o nowe przepisy ustrojowe prokuratury daje zestawienie podejmowanych przez kierownictwo prokuratury decyzji w przedmiocie delegowania prokuratorów (czy też ich awansowania na wyższe stanowisko służbowe) z listą osób, którym przyznano nagrody finansowe. Można odnieść wrażenie, że te same osoby są doceniane w wieloraki sposób i im wyższy szczebel prokuratury, tym korzyści zawodowe uzyskiwane przez darzonego zaufaniem prokuratora są bardziej wymierne.

Dane pozyskane w trybie dostępu do informacji publicznej pozwalają na zaprezentowanie prokuratorów, którzy w sposób szczególny zostali wyróżnieni przez kierownictwo dobrej zmiany w prokuraturze. W szczególności dotyczy to osób delegowanych do Prokuratury Krajowej. Na 77 prokuratorów, 14 z nich pełniąc funkcje kierownicze uzyskało wyższe stanowiska służbowe (niektórzy w trybie nagrodowym), jak również gratyfikacje finansowe. Rzecznik Dyscyplinarny otrzymał nagrodę finansową. 18 prokuratorów, oprócz nagród, otrzymało wyższe tytuły prokuratorskie. Łącznie wyjątkowo nagrodzone zostały 32 osoby, co stanowi 40% liczby prokuratorów delegowanych do Prokuratury Krajowej.

W przypadku prokuratur regionalnych spośród 17 delegowanych do tych jednostek, którzy otrzymali nagrody, czterech wyróżniono awansem i gratyfikacją finansową.

Na 14 prokuratorów delegowanych do prokuratur okręgowych, czterech uzyskało awans na wyższe stanowisko służbowe i nagrodę finansową.

Jak się wydaje, opisanymi metodami (awanse, delegacje, nagrody finansowe) - udaje się doprowadzić do prezentowania przez wielu prokuratorów postaw konformistycznych, chęci przystosowania się, niestawiania oporu, milczenia, niewychylania się i przeczekania ze względu na konieczność posiadania źródła utrzymania dla siebie i rodziny, nierzadko chęci przypodobania się kierownictwu, uzyskania lub utrzymania wyższego wynagrodzenia, nagrody, wcześniejszego awansu nie zawsze idącego w parze z wiedzą i kompetencjami. Postawy te kształtują się także dlatego, że widać jak bezpardonowo traktowani są ci niepokorni i to nie tylko prokuratorzy w czynnej służbie, ale i prokuratorzy w stanie spoczynku.

Obowiązujące od 4 marca 2016 r. przepisy i ich praktyczna realizacja umożliwiły Prokuratorowi Generalnemu niemal całkowitą, arbitralną wymianę kadry kierowniczej na wszystkich szczeblach prokuratury i pozbycie się z jednostek najwyższego szczebla prokuratorów, którzy nie gwarantowali bezwarunkowego podporządkowania się poleceniom przełożonych. Usunięcie kadencyjności szefów jednostek, rozszerzenie podmiotów uprawnionych do bezpośredniego wydawania poleceń służbowych prokuratorom spowodowało wyeliminowanie mechanizmu chroniącego ich niezależność. Kolejne zmiany kadrowe i stosowane mechanizmy nacisku służbowego wskazują, że konformizm stał się oczekiwaną cechą prokuratora, a wewnętrzny spór o racje stanowi element niepożądany. Niepokojąca stała się rola dodatkowych pieniędzy i uznaniowych awansów w motywowaniu prokuratorów. Ustawa Prawo o prokuraturze nie przewiduje żadnego mechanizmu oceny działalności Prokuratora Generalnego i możliwości jego odwołania. W faktycznym układzie sił w parlamencie obsada tego stanowiska zależy jedynie od niejawnych decyzji rządzących partii.

III. Mechanizmy nacisku, zmiana pragmatyki, przejawy naruszenia neutralności politycznej prokuratury.

W odniesieniu do regulacji przewidzianej w ustawie Prawo o prokuraturze wspomnieć należy o istotnych ograniczeniach niezależności prokuratorskiej, niepodlegających kontroli, czy to w trybie wewnętrznej procedury służbowej, czy też weryfikacji chociażby przez sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Całkowicie uznaniowy charakter ma decyzja prokuratora przełożonego w przedmiocie przekazania przydzielonej prokuratorowi sprawy do referatu innego prokuratora (§ 45 Regulaminu prokuratorskiego). Decyzja taka nie wymaga także sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia, a przepisy nie wskazują przesłanek, którymi należałoby się kierować przy odbieraniu sprawy.

To samo dotyczy kwestii realizacji nadzoru wewnętrznego w prokuraturze, a zwłaszcza możliwości wprowadzenia przez prokuratora przełożonego konieczności okresowego uzgadniania przez prokuratora podległego treści decyzji procesowych oraz innych czynności postępowania (§ 65 ust. 2 Regulaminu prokuratorskiego). Przepis ten w sposób zawoalowany wprowadza instytucję aprobaty decyzji prokuratora, co jest sprzeczne z P.o.p, które przewiduje aprobatę jedynie dla projektów decyzji procesowych sporządzanych przez asesora prokuratury (art. 173 § 2 P.o.p).

Nie uległa poprawie, a wręcz pogorszyła się organizacja pracy, którą oparto na założeniu, że wszyscy robią wszystko. Dodatkowo znacznie zwiększony został nadzór jednostek nadrzędnych, ukrywany w wydziałach prokuratur okręgowych i regionalnych, z których nazw skrzętnie, dla pozoru go wykreślono. Zauważalną praktyką w odniesieniu do sprawowanego nadzoru służbowego jest informowanie o każdej aktywności podejmowanej przez prokuratora w związku z prowadzeniem spraw określonego rodzaju. Jako przykład mogą posłużyć postępowania dotyczące reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, w których prowadzący zobowiązani są na wstępnym etapie jego prowadzenia do konsultowania treści postanowienia o wszczęciu śledztwa/dochodzenia. Jeżeli zamierzają wydać decyzję procesową o odmowie wszczęcia, jeszcze przed jej podjęciem mają obowiązek poinformowania odpowiedniej Prokuratury Regionalnej o takim zamiarze. To samo dotyczy zamiaru umorzenia postępowania. Po sporządzeniu decyzji procesowej sprawy są każdorazowo kontrolowane, niezależnie od kontroli sądowej wynikającej z realizacji uprawnień stron.

Nową praktyką jest także kwestia informowania o najistotniejszych czynnościach podejmowanych w sprawie, zwłaszcza realizowanie zatrzymań, istotnych przeszukań oraz czynności przedstawienia zarzutów w sprawach o charakterze gospodarczym. Odnieść można wrażenie, że obowiązek ten służy nie tyle monitorowaniu postępowań, co koordynowaniu przekazywania informacji o czynnościach podejmowanych w sprawach o charakterze medialnym.

Nie można wykluczyć, że właśnie skutkiem wzmożonego nadzoru służbowego są decyzje procesowe o wszczęciu albo blokowaniu postępowania karnego w kwestiach zgodnych z interesami rządzących ugrupowań politycznych.

W sprawach dotyczących polityków albo funkcjonariuszy publicznych pełniących służbę w okresie rządów koalicji PO-PSL prowadzone są liczne postępowania. Efektem śledztw są kontrowersyjne postanowienia o przedstawieniu zarzutów (Jacek Kapica, Krzysztof Bondaryk, Paweł Wojtunik).

W tym samym czasie prokuratura umarza postępowania w sprawach naruszenia dóbr osobistych uczestników obywatelskich protestów i pozostaje bezczynna w przypadkach stwierdzonych przez sądy, bezzasadnych zatrzymań obywateli.

Charakterystyczna stała się tolerancja prokuratorów wobec przejawów mowy nienawiści oraz propagowania ustrojów totalitarnych.

Jako przykład naruszenia neutralności światopoglądowej prokuratury można przywołać fakt skierowania, celem stosowania, opinii fundacji Ordo Iuris w sprawach dotyczących przestępstw nakłaniania do aborcji. Przypomnienia wymaga zaangażowanie prokuratury i osobiste Prokuratora Generalnego w sprawie drukarza, który odmówił wykonania usługi organizacji z kręgu LGBT, czy wstąpienie do sprawy cywilnej w sprawie nauczycielki, która wygrała ze szkołą spór powstały na tle eksponowania symbolu religijnego w pokoju nauczycielskim. Prokuratura podjęła też trud badania przypadków transkrypcji zawartych za granicą jednopłciowych związków małżeńskich, choć dysponowała informacją, iż urzędy stanu cywilnego nie wydały tego rodzaju decyzji.

Ważnym symptomem wspierania przez prokuraturę rządzących jest jej stanowisko w sporze o Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy. W każdym fragmencie sporu stanowisko Prokuratora Generalnego lub Prokuratury Krajowej było zgodne z poglądami rządu. Doszło do sytuacji, w której prokuratorzy Prokuratury Krajowej przestali uczestniczyć w rozprawach przed Trybunałem Konstytucyjnym. Pytania prejudycjalne Sądu Najwyższego do TSUE spotkały się z agresywnym komentarzem zastępcy Prokuratora Generalnego. W ostatnim czasie Prokurator Generalny podjął inicjatywę, która ma doprowadzić do podważenia orzeczeń Sadu Najwyższego przez Trybunał Konstytucyjny.

IV. Postępowania wyjaśniające oraz dyscyplinarne.

Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” monitoruje postępowania służbowe, dyscyplinarne i inne podejmowane wobec członków, sympatyków oraz innych prokuratorów. Czynności wyjaśniające, które zwykle poprzedzają wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, prowadzono do tej pory wobec kilkunastu członków Stowarzyszenia. Najwięcej inicjowanych postępowań tego rodzaju dotyczy wypowiedzi medialnych, wystąpień publicznych oraz publikacji tekstów, w tym o charakterze stricte prawniczym.

Aktualnie pięciu członkom Stowarzyszenia przedstawiono zarzuty natury dyscyplinarnej, w związku z powyższymi zachowaniami.

Dwóch prokuratorów, w tym jednego członka stowarzyszenia Lex Super Omnia ukarano karami upomnienia. Prokurator w stanie spoczynku - Wojciech Sadrakuła - został ukarany przez Prokuratora Krajowego Bogdana Święczkowskiego karą upomnienia w związku z uczestnictwem w pracach Sejmowej Komisji Sprawiedliwości, jako doradca w Komitecie Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. O tej społecznej aktywności miał nie powiadomić swojego przełożonego. Ostatnio wobec prokuratora Wojciecha Sadrakuły wdrożono w trybie dyscyplinarnym postępowanie wyjaśniające, które dotyczy udziału prokuratora w wykładzie dla uczniów, przeprowadzonym w ramach „Tygodnia Konstytucyjnego”.

Sąd Dyscyplinarny przy Prokuratorze Generalnym ukarał ponadto karą upomnienia prokuratora Prokuratury Generalnej w stanie spoczynku Beatę Mik w związku z jej publikacjami w Dzienniku „Rzeczpospolita“. Prokurator miała poinformować swojego przełożonego o zamiarze kontynuowania publikowania w gazecie, „osłabiając tym samym zaufanie do niezależności prokuratury i prokuratorów“. Zarzut obejmował artykuły publikowane od listopada 2016 r. do września 2017 r.

Wielu prokuratorów jest przesłuchiwanych w charakterze świadków w nowych śledztwach na okoliczności związane z podejmowanymi decyzjami w zakończonych postępowaniach karnych. Prokurator z Warszawy, która samotnie zmagała się z problemami postępowania reprywatyzacyjnego, oczekuje na rozstrzygnięcie sądu dyscyplinarnego w kwestii uchylenia immunitetu. Wniosek skierował Prokurator Krajowy. Wobec prokuratora Krzysztofa Parchimowicza prowadzone jest od roku postępowanie karne. W 2009 roku, pełniąc funkcję szefa pionu ds. przestępczości zorganizowanej, skierował on do podległych prokuratorów pismo dotyczące interpretacji przepisów prawa. W piśmie zwracał uwagę na problem automatycznego powielania poglądu, który pozwalał (w wyjątkowych przypadkach) na ocenę oszustwa podatkowego jako wyłudzenia mienia. Pismo to cytowało orzeczenie Sądu Najwyższego, poglądy nauki prawa i wskazywało możliwe negatywne konsekwencje takiej praktyki. Do tej pory przeciwko prezesowi LSO nie podjęto formalnych działań w ramach śledztwa. Trwają czynności dowodowe.

W formie postępowania dyscyplinarnego wyjaśniana jest sprawa stanowiska LSO, w którym krytycznie oceniono komunikat szefa prokuratury z Katowic. Komunikat o wszczęciu śledztwa zredagowano w taki sposób, że przesądzał o odpowiedzialności karnej sędzi, która orzekała w sprawie, w której Zbigniew Ziobro był stroną. Członkowie zarządu LSO przesłuchiwani są w tej sprawie w charakterze świadków.

Prawna możliwość delegowania prokuratora z przyczyn organizacyjnych bez jego zgody do innej jednostki prokuratury wykorzystywana jest jako forma dyscyplinowania niepokornych prokuratorów. Wobec braku transparentności Prokuratury Krajowej można szacować, że liczba delegowanych w ten sposób prokuratorów przekroczyła od marca 2016 r. 200 osób. Najbardziej spektakularny przypadek dotyczy prokuratora Andrzeja Piasecznego. Jego delegacja do jednostki niższego rzędu trwa już ponad dwa lata. W przeszłości wystąpił (bezskutecznie) o uchylenie immunitetu Bogdana Świeczkowskiego. W ostatnich dniach do prokuratury w Grodzisku Mazowieckim został delegowany warszawski prokurator Piotr Skiba, który wszczął postępowanie w sprawie znieważenia Pierwszego Prezesa SN – prof. Małgorzaty Gersdorf.

Trojgu prokuratorom, którzy zostali zdegradowani, a następnie podjęli zaległe, długotrwałe kuracje Prokurator Generalny odmawia przeniesienia w stan spoczynku z przyczyn zdrowotnych. Po uchyleniu pierwszych decyzji przez Sąd Najwyższy Prokurator Generalny wydał ponownie rozstrzygnięcia tej samej treści.

Powyższe informacje pomijają inne formy szykan związane z nieproporcjonalnym obciążaniem zadaniami niepokornych prokuratorów (często należących do Stowarzyszenia), powierzania im obowiązków wymagających nagłych czynności, zmiany zakresu ich obowiązków itp.

Przyjęty system zarządzania sprawami prowadzonymi w prokuraturze za pomocą nadzoru nie odbiega od aprobaty (wstępnej akceptacji) decyzji prokuratorów, czyli rozwiązania uchylonego na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Zapewnia względną jednolitość podejmowanych decyzji kosztem niezależności prokuratorów, sprzyja pełnej kontroli spraw uznanych przez przełożonych za ważne. Powoduje rozproszenie odpowiedzialności za podejmowane decyzje, a faktycznie tą odpowiedzialność eliminuje. Sprzyja kształtowaniu postaw konformistycznych przez premiowanie uległych prokuratorów awansami. Szeroki wachlarz możliwości wynikający z braku obiektywnych kryteriów obciążenia prokuratorów, zasad przydzielania i odbierania spraw, instrumentów dyscyplinujących i delegowania prokuratorów bez ich zgody stwarza klimat zapewniający bierne wykonywanie poleceń kolejnych w hierarchii przełożonych.

V. Wnioski dotyczące ustroju prokuratury

Dążąc do odpolitycznienia urzędu prokuratorskiego należy przede wszystkim wdrożyć rekomendację Komisji Weneckiej zawartą w opinii z dnia 11 grudnia 2017 r. (opinia nr 892/2017) odnoszącą się do Prawa o prokuraturze.

Wiąże się to przede wszystkim z:

• powrotem do rozdzielenia urzędów Prokuratora Generalnego do Ministra Sprawiedliwości; Prokurator Generalny powinien być wybierany spośród kandydatów o niekwestionowanym autorytecie prawniczym w transparentnej procedurze konkursowej na określoną kadencję, nie pokrywającą się z kadencją parlamentu i prezydenta,

• rozszerzeniem składu organu samorządowego prokuratorów – Krajowej Rady Prokuratury- o przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz środowisk naukowych; organ ten powinien mieć nie tylko uprawnienia opiniodawcze, ale także związane z rekomendowaniem prokuratorów na wyższe stanowiska służbowe bądź stanowiska funkcyjne (po przeprowadzeniu przejrzystej procedury konkursowej),

• potrzebą likwidacji uprawnienia umożliwiającego Prokuratorowi Generalnemu inicjowanie czynności operacyjno - rozpoznawczych,

• wprowadzeniem obowiązku uzasadniania polecenia służbowego oraz zapewnienia prokuratorowi prawa do odwołania się do sądu bądź innego niezależnego organu od tej decyzji,

• zapewnieniem stronom postępowania prawa dostępu do poleceń służbowych wydawanych w indywidualnej sprawie. Niezbędne jest również powiązanie niezależność prokuratora z indywidualną odpowiedzialnością za podejmowane decyzje. W tym celu niezbędne jest stworzenie warunków do niezależnego wykonywania obowiązków poprzez racjonalne ich ukształtowanie. Zrezygnowanie przez prokuraturę z nadzoru nad sprawami prowadzonymi przez organy policyjne w formie dochodzenia w sprawach drobnych przestępstw ograniczy biurokrację, umożliwi skoncentrowanie się na prowadzeniu śledztw i funkcji oskarżyciela w postępowaniu sądowym w sprawach o przestępstwa.

Konieczne jest także podjęcie innych działań zmierzających m.in. do:

• przywrócenia kadencyjności na stanowiskach kierowniczych,

• przywrócenia trybu konkursowego w zakresie ubiegania się o wyższe stanowiska służbowe,

• likwidacji uznaniowego systemu nagród finansowych,

• likwidacji regulacji wyłączającej odpowiedzialność dyscyplinarną prokuratora, która stanowi, że nie popełnia on deliktu dyscyplinarnego, jeżeli jego działanie było podjęte wyłącznie w interesie społecznym,

• zakazu przynależności prokuratora do partii politycznej, co dotyczy tak prokuratorów pozostających w służbie czynnej, jak i w stanie spoczynku,

• likwidacji rozbudowanego system delegacji prokuratorów, które powinny zostać ograniczone do niezbędnego minimum (nie dłużej niż 3 miesiące w ciągu roku); miejsce pełnienia służby prokuratora powinno odpowiadać jego stanowisku służbowemu,

• przywrócenia Krajowej Rady Prokuratorów, która faktycznie będzie stała na straży niezależności prokuratorów, z określonymi zadaniami i transparentnym trybem jej funkcjonowania.

Należy ponadto wprowadzić system umożliwiający weryfikację decyzji prokuratora przełożonego, w tym Prokuratora Generalnego, o zmianie prokuratora bądź jednostki prokuratury prowadzącej określone postępowanie, chociażby poprzez możliwość zaskarżenia takiej decyzji do sądu właściwego do rozpoznania sprawy przez stronę bądź zainteresowanego prokuratora.

Rozważyć należy przekazanie spraw dyscyplinarnych prokuratorów do rozpoznania sądom powszechnym. Dotychczasowy system zakłada, że członkowie sądu dyscyplinarnego dla prokuratorów podlegają (mimo formalnej gwarancji niezawisłości) Prokuratorowi Generalnemu, czyli oskarżycielowi w sprawach dyscyplinarnych.